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《气候变化影响与风险:气候变化对沙漠化影响与风险研究》

发布于2017-10-17  访问次数:2156  来源:本站

 同沙漠化政策的演变一样,中国的沙漠化治理结构也同样经历了不同的发展阶段。自20 世纪70 年代末以来,我国沙漠化治理结构以渐进方式向前发展,大致可以划分为以下三个阶段(丁文广,2008):①以行政控制和命令手段为主导的一元治理阶段;②法治与市场手段相结合的二元治理阶段;③政府、市场和公民社会互动与合作的多元治理阶段。

 

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我国沙漠化治理结构演变简图

 

       综合考虑善治和环境治理的基本特征可以判断,目前我国正处于环境多元治理结构形成的早期阶段,在政府与公民社会、公共部门和私人经济部门间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构,即已经初步形成了环境多元治理结构的一个“雏形”。而这是构建一个更加有效、透明和多元化的治理结构的基础。在这一阶段,我国沙漠化治理结构的主要特征表现为如下几个方面:

 

       ▋ 政府力量、市场力量和公民社会力量在环境治理中同时表现出不断增强的趋势,特别是政府力量在环境治理中的作用明显强化。例如,近年来发起的“环评风暴”“整治违法排污企业保障群众健康专项行动”及“设立区域环境保护督察机构”等诸多举措都是政府力量在沙漠化治理中逐步强化的反映。这也在一定程度上说明,现实中仍存在一种明显的倾向,即相信指令性法规和靠命令而治,而不是充分利用市场和社会的力量。并且,很多解决环境问题的方式仍旧带有明显的运动式特征。

 

       ▋ 环境NGO 和公民社会参与沙漠化治理的力量薄弱,影响有限。中国环境NGO 对决策的参与和监督也是各领域NGO 在国家治理中介入问题程度深浅的一个标志。近年来,随着我国环境NGO 和公民社会的迅速成长与发展,它们在环境宣教、政策倡导和社会监督等层面上开展了大量富有成效的工作,正在成为环境治理中的一支积极力量。但是,由于其本身数量相对较少、专业能力不足及受政策法律环境的限制等,在沙漠化治理结构中,相比政府干预和市场调节而言,其整体作用及实质性的影响还过于微弱,它们所具备的职能优势和功能,如社会力量的整合功能、环境治理的监督功能及公众意见的表达功能等,还未得到充分体现。

 

       ▋ 在我国当前沙漠化治理结构中,基于市场的手段和机制正在得到越来越广泛的运用,但仍旧面临着诸多障碍。我国正积极尝试排污权交易、开展循环经济实践、完善多元环保投融资机制及制定更有利于环境的价格税收政策。但经济手段的行政化倾向还是较为明显。例如,在我国得到广泛实行的排污收费制度实际上仍旧是一种行政管理机制,是一种用收费和罚款来调控的行政管理手段,由此也导致企业将环保支出主要用在了与相应法规斗争而不是寻求真正的解决办法,企业和其他社会经济活动主体经济激励和持续改进的动力不足。而区域生态补偿机制建立、绿色GDP 核算等工作还都处于初期阶段,还未能从根本上发挥其潜力。

 

       ▋ 在沙漠化治理结构中,冲突与协作共存。环境问题本身就是人类社会经济系统与自然环境系统发生冲突的结果,它与人类社会内部各利益团体之间的冲突有着紧密的联系(叶文虎,2002)。因此,有学者指出(布鲁斯· 米切尔,2004),资源和环境管理的实质是对冲突的管理。在我国当前治理结构中,环境冲突的形式呈现多样化特征。冲突主要表现在政府部门与企业、环境NGO 与企业和政府部门、社区与政府部门和企业、各级政府及政府的不同部门之间。

 

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退牧还草政策机制运行图

 

       当前在我国广大牧区实施的“退牧还草”政策是促进畜牧业和生态环境建设协调发展的良性措施。但我国牧区地理环境复杂,民族众多,文化多元,贫困人口多,贫困发生率高,各种政策性资金投入较少,牧民依靠政策和有限资金支持转变几千年传承下来的生产生活方式面临的挑战较大,“一刀切”式的退牧还草政策没有得到有效的执行。

 

       沙漠化治理政策的执行能够客观反映环境政策制定是否科学、是否具有广泛的参与性、是否体现了自上而下与自下而上的互动、是否将各民族的传统文化和本土经验与环境科学有机结合、是否及时调整政策制定过程中的不足。沙漠化治理政策执行过程是检验其是否科学的试剂。

 

       我国现阶段沙漠化治理结构最突出的特点是空间上的不平衡性、时间上的动态性、内部结构的不稳定性及相互作用关系的复杂性。中国正处在自然资源日益短缺、环境质量不断下降及旨在纠正这种状况的社会压力日益加剧的关键时刻,好的治理成为控制这种局面并将其转向环境可持续发展的基本条件。随着我国市场经济体制的成熟、政府职能的转变、环境法律制度体系的完善、环境NGO 和公民社会的成长及社会公众参与空间的不断拓宽,可以预见,一个更加合理、有效和均衡的环境治理结构将在我国逐步建立起来。而这样的政治蓝图和治理结构的构建的基础就是“环境善治”框架。

 

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善治的特征(UNESCAP,2014)

 

 

       善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。

 

       根据资源互相依存理论(宋言奇,2006),政府、市场、社会三种机制各有其优劣势、各有其适用范围和作用方式,并且相互依赖、相互补充。而治理改革将意味着政府、非政府和生产单位等不同角色间的比较优势会越来越明显。政府将集中力量注重框架和法规,并提供一些大规模投资;非政府部门将着重于信息收集、监测、预警,并反映不同的民意;生产单位则将注重引进新的清洁工艺流程和建立有效的处理设施。

 

       但是,构建我国现代沙漠化治理体系依然面临着诸多困难和挑战。例如,公共治理涉及对我国传统权威理念、政府调控能力及行为方式的挑战,以及必须面对合作与竞争、开放与封闭、可治理性与灵活性、责任与效率等两难困境(鲍勃· 杰索普,1999)。因此,为了实现环境善治和可持续发展,逐步构建我国现代沙漠化治理结构的支持体系就显得非常重要。

 

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我国沙漠化治理结构支持体系的构建

 

       “环境善治”作为一种新的环境治理理念,完全可以应用于沙漠化防治方面。综合运用国家政府和公民社会的力量,同时积极加入市场经济、科学技术、民族文化等相关因素,制定有利于减少沙漠化威胁,防治沙漠化,同时又符合社会各个群体利益的优秀沙漠化防治政策。

 

       本文摘编自《气候变化影响与风险:气候变化对沙漠化影响与风险研究》(丁文广,许端阳著. 责任编辑:万峰 朱海燕. 北京:科学出版社,2017.4)一书“第7章  政策建议”,有删减。

 

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(重点领域气候变化影响与风险丛书)

ISBN 978-7-03-049296-8

 

       《气候变化影响与风险:气候变化对沙漠化影响与风险研究》以中国北方为研究区,在3S技术的支持下,针对气候变化对沙漠化演变影响评估的关键问题,在重建20世纪70年代以来中国北方沙漠化时空过程的基础上,尝试构建出一种动态模拟和评估沙漠化风险的评估方法,随后基于多模式气候变化情景数据,对未来30年气候变化造成的沙漠化风险进行预估。

 

       第1章对沙漠化研究的背景、意义及国内外研究现状、研究目的及思路进行了介绍;第2章将中国北方的沙漠化研究区分成3个大区和20个小区,并对各个地区的地理人文环境进行了简要的描述;第3章对中国北方20世纪70年代以来的沙漠化土地变化状况进行了遥感影像解译和分类,得出中国北方及各个地方研究区的沙漠化土地面积变化状况;第4章对沙漠化过程中的非气候因素作用进行了定量分离;第5章对气候变化对沙漠化的影响进行了评估;第6章对未来30年气候变化对沙漠化的可能影响进行了风险评估,得出不同气候变化情景下的未来沙漠化风险状况;第7章对我国未来沙漠化的治理提出了一些对策建议。

 

 

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